L'argument de la semaine

Les réformes Hollande de la Constitution : bricolages et renoncements

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La réforme constitutionnelle voulue par François Hollande a été présentée mercredi 12 mars en Conseil des ministres. Quatre projets séparés de révision constitutionnelle ont été déposés.

I. Les promesses oubliées du candidat Hollande

Hollande a enterré plusieurs promesses de sa campagne présidentielle, parfois pour le meilleur, souvent pour le pire. Retour sur quelques promesses oubliées :

Engagement n° 50 : « J’accorderai le droit de vote aux élections locales aux étrangers résidant légalement en France depuis cinq ans. ». Hollande a enterré également cette promesse de 30 ans. Pourtant, il y avait urgence à faire voter cette disposition pour permettre aux étrangers de voter aux municipales de 2014. Le Front de Gauche était même prêt à apporter son soutien à cette mesure qui aurait pu rassembler la gauche. François Hollande a même renoncé à mener le combat sur cette question.

 « Et c'est pourquoi je demanderai au lendemain de la présidentielle au Parlement de supprimer le mot "race" de notre Constitution. » mars 2012, lors d’un meeting consacré à l’outre-mer. François Hollande a renoncé à une promesse symbolique de sa campagne.

Engagement n° 48 : « J’augmenterai les pouvoirs d’initiative et de contrôle du Parlement, notamment sur les nominations aux plus hauts postes de l’État, afin de les rendre irréprochables. Je ferai voter une loi sur le non-cumul des mandats. Je renforcerai la parité entre les femmes et les hommes en alourdissant les sanctions financières contre les partis politiques qui ne la respectent pas. J’introduirai une part de proportionnelle à l’Assemblée nationale ». Ces propositions ne nécessite pas de révision constitutionnelle. Alors qu'elles sont facile à mettre en œuvre avec la majorité dont dispose le PS, elles ont été enterrées.

Engagement n°46 : « Je proposerai d’inscrire les principes fondamentaux de la loi de 1905 sur la laïcité dans la Constitution. » Disparu ! La proposition de François Hollande était dangereuse car elle revenait à constitutionnaliser le concordat d'Alsace-Moselle. Mais au lieu de renoncer à cette attaque anti-laïque, le président de la République a préféré renoncer carrément à la constitutionnalisation de la loi de 1905.

Engagement n°47 : « Je réformerai le statut pénal du chef de l’Etat. ». Les projets de lois proposés ne concernent que le statut "civil".

Engagement n° 56 : « Je ferai ratifier la Charte européenne des langues régionales. » Une autre promesse oubliée. Tant mieux car le Conseil d'Etat vient de confirmer que cette Charte est contraire aux principes de la République, à commencer par l'égalité des citoyens devant la loi et l'unité du peuple et de la République.

II. le replâtrage : les quatre projets de révision constitutionnelle

François Hollande a choisi de présenter 4 projets de lois différents au lieu d'un seul projet avec plusieurs dispositions. Cette méthode lui permet d'espérer trouver des majorités différentes sur chacun des 4 textes au lieu d'un seul vote. Pour être adoptés, ces projets de loi constitutionnelle doivent être adoptés dans les mêmes termes dans les deux assemblées (Sénat et Assemblée nationale) à la majorité simple. Ensuite, ils doivent être adoptés par le Congrès (réunion du Sénat et de l'Assemblée nationale) à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés.

Parmi les quatre projets de révision constitutionnelle, les trois premiers sont faibles et ne s’attaquent pas à de vrais problèmes de fond. Le quatrième, lui, est porteur d’une grave régression démocratique qui  sape le droit d’initiative des parlementaires.

1) Réforme du statut – civil – du président de la République et suppression de la Cour de justice de la République

Le premier projet de révision constitutionnelle réforme le statut, mais seulement civil, du président de la République. Il supprime également la Cour de justice de la République (CJR), qui est chargé de juger les ministres pour des actes commis pendant l'exercice de leur fonction.

Ce premier projet de loi a deux articles.  

Son article 1er introduit l’alinéa suivant dans la Constitution :

« En matière civile, une action mettant en cause le Président de la République ne peut être engagée pendant la durée de son mandat qu'après autorisation de la commission des requêtes mentionnée à l'article 68-1, dans les conditions fixées par la loi organique. Les actions civiles engagées à son égard ne doivent être de nature ni à compromettre l'accomplissement de sa charge, ni à porter atteinte à la dignité de sa fonction. »

Et l’article 2 supprime la Cour de Justice de la République, les poursuites à l’encontre des membres du Gouvernement relevant des juridictions de droit commun, après autorisation d’une commission des requêtes chargée de "filtrer" les plaintes crédibles des plaintes fantaisistes :

« Ils ne peuvent faire l’objet de poursuite pour ces actes, durant et à l’issue de leurs fonctions, qu’après autorisation d’une commission des requêtes comprenant trois magistrats du siège à la Cour de cassation, deux membres du Conseil d’État et deux magistrats de la Cour des comptes. Ces membres, désignés pour cinq ans, élisent parmi les trois magistrats du siège à la Cour de cassation le président de la commission. Cette commission est saisie par le ministère public, la juridiction d’instruction ou par la personne qui se prétend lésée. Elle se prononce dans les six mois de sa saisine. À compter de sa saisine, tout délai de prescription est suspendu. Une loi organique précise le fonctionnement de la commission et le mode de désignation de ses membres. »

« En cas d’autorisation de la commission, les poursuites peuvent être engagées selon le droit commun, devant les juridictions de Paris compétentes, qui sont alors composées d’au moins trois juges. »

Notons que ce projet de révision constitutionnelle concerne seulement le statut civil, pas le statut pénal. Le président de la République pourra passer devant des juridictions de droit commun pour un divorce, mais pas pour un vol ou un assassinat.

2) Conseil supérieur de la magistrature

Le deuxième projet de révision constitutionnelle concerne le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et affirme l’objectif d’en renforcer l’indépendance.

La composition du CSM est modifiée. Les magistrats de l’ordre judiciaire (8) deviennent majoritaires face à des personnalités qualifiées nommées par des autorités indépendantes du pouvoir politique : « un conseiller d’État, élu par le Conseil d’État, d’un avocat, dont la loi organique précisera qu’il est désigné par le président du Conseil national des barreaux, après avis conforme de l’assemblée générale et de cinq personnalités qualifiées désormais choisies par un collège d’autorités dont l’indépendance est garantie (vice-président du Conseil d’État, président du Conseil économique, social et environnemental, Défenseur des droits, premier président de la Cour de cassation, procureur général près la Cour de cassation, premier président de la Cour des comptes, professeur des universités) ». Le Parlement se prononce dans les conditions prévues à l’article 13 de la Constitution : il peut s'opposer à la majorité des trois cinquièmes des membres  des commissions compétentes des 2 assemblées.

Le président du CSM est élu par la formation plénière, et est issu des personnalités qualifiées : « Afin d’assurer l’équilibre d’un conseil où les magistrats sont désormais majoritaires, il ne peut être choisi que parmi les personnalités qualifiées. » (On ne voit pas bien en quoi le fait que les magistrats soient majoritaires devrait interdire que le président soit issu de leurs rangs !)

L’intervention du CSM dans les nominations des magistrats est renforcée  avec un avis conforme pour la nomination de l’ensemble des magistrats du parquet (les magistrats qui poursuivent au nom de la société), y compris les procureurs généraux alors qu'il n'est aujourd'hui nécessaire que pour les magistrats du siège (les juges qui jugent).

3) Incompatibilités pour les membres du Gouvernement et composition du Conseil constitutionnel

Le troisième projet de révision constitutionnelle est celui qui illustre le plus l’aspect « demi-mesures » de la réforme constitutionnelle. On ne fait que la moitié du chemin.

L’article 1er concerne les incompatibilités pour les membres du Gouvernement. Il prévoit l’incompatibilité entre les fonctions de membre de Gouvernement et des fonctions exécutives locales. Fort bien. Mais pourquoi seulement pour les membres du Gouvernement ?

Lors de son émission sur France 2, le 28 mars, François Hollande a confirmé qu'il voulait limiter le cumul des mandats des parlementaires. Pourquoi ne pas sanctuariser dès maintenant ce principe dans la Constitution, au lieu d’évoquer une loi organique qui ne prendrait effet qu’en 2017, c'est-à-dire lorsque sera élue une nouvelle majorité qui s’empressera de l’abroger ?

Lors de son émission François Hollande a indiqué que les parlementaires ne pourront plus être membres des exécutifs locaux (maire ou adjoint, président ou vice-président d'agglomération, de conseil général ou conseil régional). Il ne propose donc pas le mandat unique des parlementaires. Ils continueront à pouvoir cumuler leur mandat avec un mandat de conseiller régional par exemple.

L’article 2 supprime les membres de droit à vie (anciens présidents de la Républiques) du Conseil constitutionnel, l’article 3 précisant que cela vaut seulement pour le futur et pas pour les membres de droit actuel.

Là encore, c’est une demi-mesure. Les problèmes liés à la composition et au rôle du Conseil constitutionnel ne se limitent pas à la seule présence, à vie, des anciens présidents de la République.Les 9 membres nommés sont nommés par 3 personnes (président de la République, président du Sénat, président de l’Assemblée nationale). Lorsque ces 3 personnes sont du même camp politique, tous les membres nommés le sont par le même camp politique. Ce mode de nomination ne garantit ni la parité (seulement 3 femmes sur 12 membres, et même si on se limite aux membres nommés, ça fait encore 3 sur 9) ni le pluralisme des opinions. Certes, les membres sont censés être « neutres » politiquement ; mais ceux qui les nomment, eux, ne le sont pas. Et on peut sérieusement s’interroger sur la « neutralité » politique, par exemple, d’un ancien sénateur UMP, d’un ancien ministre, président de groupe UMP à l’Assemblée nationale et commissaire européen ou d’un ancien ministre socialiste…

C’est l’ensemble de la composition et du mode de nomination du Conseil constitutionnel qui pose problème. Et si la mesure proposée n’est pas contestable en soi, elle ne règle aucunement le problème.

De même, François Hollande ne propose pas de limiter le pouvoir exorbitant du Conseil constitutionnel qui se permet de censurer les taux d'imposition votés par les représentants du peuple au Parlement. Il n'en dit même pas un mot.

4) Constitutionnalisation du dialogue social

C’est le pire des quatre sur le plan démocratique. Dans sa campagne pour la primaire interne au PS, avait déclaré que la Constitution devrait « garantir à l'avenir une véritable autonomie normatives aux partenaires sociaux », ce qui revenait à nier la souveraineté législative du Parlement (cf. Accord "Made in Medef"), donc, au final, la démocratie politique. Ce qui est proposé ne va pas aussi loin, mais ce n’est pas tellement mieux. Le dispositif envisagé consiste à réduire le droit d’initiative des parlementaires.

Sauf cas d’urgence (définie comment ?), les « organisations syndicales représentatives de salariés et d’employeurs seront désormais mises en mesure de négocier préalablement à l’adoption de tout projet de loi ou d’ordonnance ou de toute proposition de loi portant réforme en matière de droit du travail, d’emploi ou de formation professionnelle.

« Le projet de loi ou d’ordonnance ne pourra être délibéré en conseil des ministres et la proposition de loi être inscrite à l’ordre du jour d’une des deux assemblées qu’au terme de cette procédure. »

En clair, patronat et syndicats devront avoir pu en négocier d’abord, pour qu’un projet de loi puisse être inscrit au conseil des ministres ou une proposition de loi inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée.

Passe encore pour le Gouvernement ; lui a les moyens de convoquer les partenaires sociaux pour une négociation ; l’article 1er du code du travail prévoit une disposition en ce sens.

Mais pour les parlementaires, cela revient à tuer leur droit d’initiative. Aujourd'hui, les groupes politiques, notamment les groupes minoritaires ou d’opposition, peuvent demander l’inscription de propositions de loi de leur choix dans le cadre de leur ordre du jour réservé. Là, on leur interdit de demander l’inscription à l’ordre du jour des propositions de loi sur le travail ou l’emploi si les partenaires sociaux n’ont pas pu négocier. Comme si un groupe parlementaire, notamment minoritaire, avait les mêmes moyens que le Gouvernement pour inviter patronat et syndicats à négocier…

Le projet de révision constitutionnelle fait bien référence aux protocoles mis en place à l’Assemblée nationale et au Sénat. Mais justement, ces protocoles sont beaucoup plus souples : quand la conférence des présidents envisage d’inscrire une telle proposition de loi à l’ordre du jour, le président de la commission des affaires sociales la transmet aux partenaires sociaux, qui ont 15 jours pour faire part de leurs observations ; s’ils souhaitent plus de temps, on peut leur accorder ou pas. Et s’ils veulent engager une négociation, cela peut leur être accordé ou refusé, auquel cas la décision doit être motivée. Mais en tout état de cause, le Parlement garde une réelle latitude d’action.

A présent, si le MEDEF ne veut pas qu’une proposition de loi FDG ou EELV soit examinée au Parlement, il suffira qu’il exige une négociation, et qu’il la fasse traîner en longueur pour l'enterrer.

Bref, le projet de révision constitutionnelle constitutionnalise non pas le dialogue social, mais la capacité du MEDEF à faire obstacle à la volonté des parlementaires élus ! Elle consacre le droit de veto du MEDEF sur l'accord emploi qu'a confirmé Hollande le 28 mars en déclarant que le Parlement devait voter "tout l'accord, rien que l'accord" et que "toute modification devait recueillir l'aval des signataires" donc du MEDEF.

Conclusion :

François Hollande propose un énième replâtrage de la Ve République. Ses projets de loi constitutionnels ne sont que des modifications à la marge. Il ne propose aucun droits nouveaux pour les citoyens ou le Parlement. Il ne met pas en cause le bipartisme et la domination d'un homme sur tout le système institutionnel français.

Un an après la grande manifestation du Front de Gauche à la Bastille pour la VIe République, cette exigence est plus que jamais nécessaire. Vite l'Assemblée constituante ! Vite la VIe République !



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